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平安指数:平安中国的珠海样本

       珠海市民可以像查PM2.5一样查自己所在地区的安全状况。自平安指数发布以来,珠海在全市范围内建立了以各区、各镇()党委政府为主体,各职能部门积极参与,集动员、研判、预警、督办、问责、宣传“六位一体”的平安指数工作机制,从而形成了党委领导,政府主导,综治协调,公安主力,各部门共同参与的立体化社会治安防控新格局。

早上八点,曾志辉进办公室,拿起桌上的《珠海特区报》,直接翻到第4版。3年多来,这已经成为了这位珠海市香洲区拱北街道党工委副书记的习惯。

盯着报纸上那个小小的红、橙、黄、蓝相间的表格,他皱了下眉头——拱北那栏上,呈现着醒目的红色——这意味着,昨天,他的辖区状况“不那么太平”。在平安指数构建的体系中,“红”代表预警的最高级,是这几年珠海官员最不喜欢看到的颜色。

201411月,珠海创新社会治理,正式发布平安指数,由此成为全国首个每日发布镇(街)平安状况量化指数的城市。

4年来,珠海通过这个小小的指数,撬动了整个城市的法治发展建设。

 

像查PM2.5一样查安全状况

 

在珠海,不少市民都在手机上安装了“平安指数APP”客户端。

“很方便,可以像查天气预报、查PM2.5一样,直观地看到自己所在地区的治安状况。”在白藤街道办事处,一位社区居民向记者展示,除了查看全市各地区的平安状况,他还可以在APP上直接向镇(街)、派出所反映线索、问题,并全程监督对相关问题的处理和整改。

听起来高大上的平安指数其实并不复杂。在今年5月升级之前,它由违法犯罪警情、消防警情和交通警情3项量化指标构成,并主要根据镇(街)实有人口的万人事件数作为测算标准来计分。

确立这3项指标颇费周折,市民对安全感的需求是重要的考量因素之一。当时,研发团队发放了数千份调查问卷,了解影响市民安全感的各种因素及权重。

创建平安指数的初衷,源于20131月,珠海市委市政府在《关于全面创建平安珠海的意见》(当年珠海的一号文件)中提出,要经过五到十年的努力,把珠海建设成为全国社会管理创新的排头兵、社会和谐稳定的示范城、人民安居乐业的法治市,并提出十年内在领先维护社会稳定和社会管理工作方面居全国前列,让“珠海成为全国最稳定、最安全城市之一”的目标。

同年,珠海市委市政府要求通过构建平安指数这一社会治理创新手段,将社会治理与平安建设融合起来,解决过去在平安建设中长期存在的“缺少具体评价指标来直观反映、衡量地区平安建设的成果”和“缺少地方党委政府和公安机关等部门协同作战的平台”这两个老大难问题。

时任珠海市副市长、市公安局局长张强主动请缨,于201310月在市公安局警令部考核及专项办公室成立了平安指数研发团队,组织开展平安指数项目课题攻关。

珠海市委常委、政法委书记张强回顾此举时说:“党的十八大从坚持和发展中国特色社会主义的高度,对深化平安建设作出了新的战略部署,党的十八届三中全会则对加强社会体制改革,推进国家治理体系和治理能力现代化提出了新的要求。如何将平安建设与社会治理有机结合起来,成为新形势下各级党委、政府必须要应对的挑战。”

在平安指数运行了3年之后,社会治理面貌焕然一新的珠海显得更为雄心勃勃。今年,珠海修改了此前的目标,决心要将这个老牌沿海特区建设成为全国最安全稳定、最公平公正、法治环境最好的地区。

“三个全国之‘最’,而且没有‘之一’,我们的压力当然很大。”珠海市委政法委副书记温杰说。

 

官员们的平安指数职业病

 

曾志辉现在一听到消防车的声音,神经就会不自觉地紧张。他自嘲,这是“职业病”:“消防安全,一旦有事故,只要死一个人,平安指数就红了。”

拱北街道长期以来居高难下的“飘红”指数,一度令曾志辉和他的同事们头疼不已。

这个街道辖区内最知名的就是毗邻澳门的拱北口岸,全国第一大陆路口岸,每天数十万人出入境,不可避免地带来复杂的治安形势。

长期“飘红”并不仅仅表明在公开通报排名中垫底,还面临被问责的压力,最糟糕时,“一票否决”。

在珠海,平安指数是社会治安综合治理考核的内容之一,根据考核结果对相关部门予以奖惩,对红色预警且整改成效不明显的镇(街)、派出所等,辖区负责人会被上级领导诫勉约谈、专项督导,对于平安指数挂牌整治验收不合格的地区,实行一票否决,相关责任领导不得提拔晋升。

事实上,珠海的两任市委政法委书记均前往被挂牌整治的白藤、拱北等地区,约谈了地方主要党政领导。

比起拱北,位于珠海三个区交界过境通道的白藤街道,虽然治安也比较复杂,但现在的情况相对乐观,街道工作委员会的党工委书记赖志文告诉记者,白藤的指数蓝色居多,他们的目标在于保持和追求更多的蓝色天数。

而对于带着自贸区光环的横琴,综合执法局法规督查科科长杨志华说起该新区的平安指数来,却是满面愁容。

过去两年,横琴的同比平安指数都出现了负增长。2017年,横琴是平安指数降幅超过5%4个镇(街)之一。

“横琴的情况特殊,人口基数小,户籍人口只有8000多人,常住人口有3万多人,但逢节假日来旅游的人多,每天的人流量就有两三万,交通事故多发,指数就上去了。”杨志华是有着30年警龄的“老公安”,亲眼看着横琴从一个人烟稀少的荒岛变成今天日渐繁华的自贸区。

基层一开始对平安指数有抵触情绪,这一点,珠海市公安局警令部副主任谭学录很清楚,作为平安指数发布及应用机制项目研发团队负责人,他必须面对这些。

“指标的筛选过程很复杂,主要还是考虑科学、真实、客观和可行。我们可不想指数发出去就被大家骂。”他说。

但事实上,由于平安指数纳入官员的考核内容,并直接影响官员的仕途命运,在实践运行以后,各种质疑、意见、公关都随之而来。

由于占平安指数权重最多的是违法犯罪警情,这项数据采集自公安系统,“随着各级地方党委政府官员对平安指数的重视不断加强,基层派出所承受的提升平安指数的压力也不断增大”,压减辖区违法犯罪警情的做法最为直接。

由珠海市平安办统筹完成的《年度平安指数情况分析研判报告》透露,2016年,全市将警情类别更正为非违法犯罪警情的数量达到了21782起,同比上升了266.58%

提供给领导决策的研判报告,直指大量警情被二次更正,也发现了警情数据存在“水分”,甚至有弄虚作假的情况,影响了警情数据的真实性和平安指数的客观性。“制度设计的初衷是提升地方党委政府对社会治安综合治理的主责意识,但在实际执行中,出现了地方党委政府将责任和压力转嫁给基层公安机关的情况。”谭学录说。

也有基层想出了另一种办法,在人口统计上做文章。因为平安指数是以万人事件数作为测算标准,通过扩大人口基数来降低指数,即所谓的“分母充水”,“有的海岛出现了短时间内从两千人到两万人的‘突飞猛进’”。

“后来我们对不科学不合理的地方作了修正,当然原则还是一定要坚持,‘后门’一定不能开,否则平安指数就失去存在的意义了。”谭学录说。

 

平安指数带来珠海社会治安转好的最佳局面

 

“自发布以来,平安指数成了各区、各镇(街)党政一把手每天必看的工作数据。”珠海市委政法委副调研员邹建明告诉记者。

多位基层官员也向记者表示,平安指数成了一个非常好用的工具,平安指数及其工作机制成为党委政府统筹协调、整体推动立体化社会治安防控体系建设的平台。

按照平安指数工作机制要求,对出现红色或橙色预警的地区,各区、镇(街)要定期召开指数分析研判例会,根据公安机关的分析研判报告,有针对性的采取治理措施。

例如,在平安指数的推动下,香洲区就划拨了3000多万元用于辖区老旧小区的视频门禁系统建设,提请市政府在105国道兴建了4座人行天桥;斗门区投资800余万元在治安热点地区安装高清监控探头等。

“现在是拿着指数抓工作。”金湾区委政法委副书记罗华平说,以前开平安会,问题抓不准,有了平安指数,现在能够非常精确地知道哪个地方、哪个方面出了问题,反应更快,处理起来也更精准了。

金湾区八一社区有一段时间警情指数居高不下。在研判会上,主管官员了解到,这是由于机场高速路某个路段的规划发生了变化,引起某个小区的许多居民不满,纠纷增多。后来,金湾区将这一情况向市里反映,市里相关部门在咨询了政府法律顾问意见后,得知修改规划如果被诉,则极可能会败诉,于是将原来的高速路规划保留,矛盾迎刃而解。

新区横琴,如今举目都是工地,这也是杨志华比较头疼的地方,涉工地类警情、涉工程款纠纷警情高发。现在,他的手机上有个横琴建筑企业群,里面有近两百人,政府工作人员每天在群里给建筑企业提供业务办理指导和咨询、转发工地事故防范等安全常识。

在平安指数运行的第二年,珠海市违法犯罪警情即下降了近三分之一,“开创了近年来珠海社会治安转好的最佳局面”。

 

不断发展中的平安指数

 

平安指数发布3年多来,尽管成效显著,但珠海市也在实际操作过程中发现了一些不完善的地方。

“主要是覆盖面偏窄、测算模型不尽科学和客观性、真实性有待进一步提高。”平安指数项目研发团队成员王棵告诉记者。在去年6月,珠海市委常委、政法委书记张强下达进一步优化完善平安指数的指示后,珠海市公安局和珠海市平安办一起形成了专责小组,在全面评估和调研之后,决定从“拓展指标维度、重构测算模型、优化计分方法、完善取值方式”四方面对平安指数进行重新优化和完善。

这就是今年51日珠海市民看到的平安指数2.0版——在此前的3项量化指标之下,增加了“城管事件”指标。

事实上,专责小组这一年来对民众比较关心的食品药品抽检信息、商事主体信用等多种数据进行过分析研判,最终还是选择了信息化、标准化程度较高,且与违法犯罪警情显著相关的“城管事件”,将其纳入平安指数,指标权重是10%

在完善数据取值方面,除了做实违法警情数据之外,还建立了人口数据核查与更新机制,同时引入万车交通事故数。

事实上,对平安指数的发展运用,珠海金湾区早有心得。2015年,金湾区就借鉴珠海平安指数,结合自身区域情况,开创并发布了“村居平安指数”和“高校平安指数”。

前者是细化至村居版本的平安指数,考虑到金湾区各村的实际情况,仅以违法犯罪警情和消防警情为指标,每日发布。

而“高校平安指数”则是针对金湾区高校集中的特点,综合考虑高校校内及周边地区涉及师生的违法警情,折算计分,每周公布,仅在高校间排名。

“指数发布后,我们发现,高校对于自己的平安指数排名比较看重,更愿意支持和配合我们的治安管理工作了。”罗华平告诉记者。

 

平安指数在全国多地推广

 

系统运用大数据分析方法,实现了平安指数的高效化采集、科学化统计和信息化管理,每天自动生成全市、各区、各镇(街)、各派出所的平安趋势、警情类比、人员分布等各类情报信息图表,为各级领导开展平安研判、决策整改方案提供科学有效的数据支撑。

王棵告诉记者,这几年,深圳、惠州、中山、信阳、潍坊、威海、怀化、遵义、内江等多个地市政法部门、公安机关先后到珠海市公安局学习考察平安指数发布及应用。现在全国已有多地推出了类似的平安指数体系。

珠海位于广东省南部,珠江入海口西岸,背靠大陆,面向南海,是中国最早的四个经济特区城市之一,与澳门毗邻,与香港隔海相望。

作为改革开放前沿和广东社会管理体制改革先行先试地区,珠海先期遇到了经济社会主体多元、利益诉求多样、社会矛盾增多、管理难度加大等挑战。而“一带一路”倡议和粤港澳大湾区建设的提出,对珠海建设法治化、国际化营商环境提出了新的更高要求。

自平安指数发布以来,珠海在全市范围内建立了以各区、各镇()党委政府为主体,各职能部门积极参与,集动员、研判、预警、督办、问责、宣传“六位一体”的平安指数工作机制,从而形成了党委领导,政府主导,综治协调,公安主力,各部门共同参与的立体化社会治安防控新格局。

中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组在《2018中国法治蓝皮书》中专门提到了珠海的平安社会建设实践:通过平安指数机制,珠海市公安机关可以借助平安指数分析影响当地平安的原因,向所在地党委、政府争取有力支持,通过党委、政府统筹协调、整体推动,实现平安建设齐抓共管的工作目标,从根本上改变了过去依靠公安机关“单打独斗”的工作局面。

珠海的探索契合了中共十九大提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”目标,并且遵循“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”的要求行进。

珠海市委常委、政法委书记张强为珠海的这一目标设置了时限:“着力营造有时代特色、区位特点、珠海特色的共建共治共享社会治理格局,争取用3年时间,努力把珠海建设成为全国最安全稳定、最公平公正和法治环境最好的地区。”
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